Stefanie Walter, Professorin für Internationale Beziehungen und Politische Ökonomie an der Universität Zürich, erforscht in einem EU-Projekt, wie sich der Austritt einzelner Staaten aus internationalen Institutionen, wie der Austritt Grossbritanniens aus der EU, auf andere Staaten auswirkt. Ist Desintegration ansteckend?

Nach dem Zweiten Weltkrieg fokussierte sich die politikwissenschaftliche Forschung auf die zunehmende Globalisierung, internationale Kooperationen und die Entstehung internationaler Institutionen. Bei der 42-jährigen Stefanie Walter, die ihre Doktorarbeit an der ETH Zürich über Währungskrisen schrieb, weckte die griechische Staatsschuldenkrise, die 2015 beinahe zum Grexit führte, das Interesse für die mögliche Gegenbewegung: die internationale Desintegration, also die Auflösung bestehender internationaler Kooperationsformen. 

In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Ländern in der Bevölkerung eine wachsende Abneigung gegen internationale Institutionen. Diese zeigte sich unter anderem im Nein der griechischen Bevölkerung zum Bailout-Referendum 2015, dem Ja der Briten zum Austritt aus der EU 2016, spiegelt sich aber auch in Trumps Kündigung internationaler Verträge wider. Bei der Analyse des griechischen Bailout-Referendums habe sie gesehen, dass die Frage nach dem Verbleib in der Eurozone nicht entscheidend war, sagt Stefanie Walter. Einen viel grösseren Einfluss hatte die Einschätzung, wie die anderen EU-Staaten auf ein Votum gegen das Bailout-Paket reagieren würden. Würden sie Griechenland entgegen ihrer Beteuerungen neue Zugeständnisse machen, oder würden sie Griechenland tatsächlich aus der Eurozone austreten lassen? «Ich fragte mich, auf welchen Informationen diese Einschätzungen beruhen, wie Informationen zustande kommen und welche Informationen dann die Entscheidungen prägen.» Aus diesen Fragen ist das EU-Projekt «The Mass Politics of Disintegration (DISINTEGRATION)» geworden, welches die EU mit fast zwei Millionen Euro unterstützt. Dass sie in einem Land lebt und forscht, das nicht Mitglied der EU ist, das die Masseneinwanderungsinitiative annahm und womöglich mit der Begrenzungsinitiative die Bilateralen Verträge platzen lässt, habe ihr geholfen, die strukturellen Parallelen zu anderen Episoden zu erkennen, in denen Staaten internationale Vereinbarungen rückverhandeln oder verlassen wollen, sagt die deutsch-schweizerische Doppelbürgerin. 

Frau Walter, die Staaten haben in den letzten 40 Jahren ihre Grenzen geöffnet, über Freihandelsverträge Zölle abgeschafft, Staaten schlossen sich zur Europäischen Union zusammen, man gründete internationale Institutionen mit internationalen Normen – und nun treten vereinzelt Staaten aus diesen Kooperationen wieder aus. Warum? 

Ein Forschungszweig verweist auf die wachsende Schere zwischen Globalisierungsgewinnern und -verlierern. Internationale Kooperationen und die Globalisierung schaffen Gewinner und Verlierer. Die Gewinne sind so gross, dass man lange dachte, dass alle davon profitieren, insbesondere wenn die Gewinner den Verlierern etwas abgeben und es so am Schluss allen besser geht. Aber diese Umverteilung passiert offensichtlich nicht, oder zumindest nicht in ausreichendem Masse. Die Ungleichheit nahm in den letzten Jahrzehnten stark zu. Das ist die wirtschaftliche Begründung des Backlash gegen internationale Institutionen. Eine andere Forschungsrichtung meint, dass die Rückzugstendenz nicht in erster Linie wirtschaftlich motiviert ist, sondern mit kulturellen Werten und Normen zusammenhängt. Demnach haben die Menschen das Gefühl, durch Öffnung und Kooperation, insbesondere auch durch Migration, ihre kulturelle Identität zu verlieren. 

Ihr EU-Projekt «The Mass Politics of Disintegration» baut darauf auf.

Ja. Aber beim ERC-Projekt steht nicht die Frage im Fokus, warum es ursächlich zu Desintegrationsbewegungen kommt. Wir untersuchen die Folgen solcher Austritte. Wir möchten wissen, welchen Einfluss die Desintegrationsbestrebungen eines Staates, zum Beispiel Grossbritanniens Austritt aus der EU, auf andere Staaten hat. Wir untersuchen zum Beispiel, ob sich andere Bürger, Parteien und Staaten durch solche Beispiele ermutigt fühlen, einen ähnlichen Weg anzustreben, oder ob solche Beispiele im Gegenteil abschreckend wirken. Und uns interessiert, wie diese Ansteckungsrisiken ihrerseits das Verhalten von Staaten in Austritts- oder Rückverhandlungen beeinflussen.

Was erhofften sich die Briten denn, als sie sich gegen die EU entschieden?

Wir zeigen in einem Artikel, dass insbesondere die Brexit-Unterstützer glaubten, dass sie bei einem Austritt den vollen Zugang zum Binnenmarkt behalten würden, dabei jedoch kein Geld mehr in das EU-Budget zahlen müssten; dass die Zuwanderung durch das Ende der Personenfreizügigkeit abnehmen würde und sie nicht mehr an die Regeln der EU gebunden wären. Die Mehrheit der Brexit-Unterstützer glaubte, dass es keine Nachteile geben werde.

Ist es nicht schwierig einzuschätzen, welche Vor- oder Nachteile ein Rückzug hat? Die Schweiz ist auch nicht in der EU und trotzdem geht es uns gut. 

Die EU wieder zu verlassen ist etwas anderes, als ihr gar nicht erst beizutreten. Für Grossbritannien wird es viel schwieriger werden, eine weniger enge Bindung zur EU zu erreichen, als für die Schweiz, die nie beigetreten ist. Die Schweiz hat nach dem Nein zur EU im Jahre 1992 einen auf sie massgeschneiderten Deal ausgehandelt. Dabei ist die EU der Schweiz viel mehr entgegengekommen als später beispielsweise den osteuropäischen Staaten in den Beitrittsverhandlungen. Das hat auch damit zu tun, dass die EU damals kleiner und westlicher dominiert war und sie davon ausging, dass die Schweiz später noch beitreten würde. Heute ist es schwieriger, solche Vorteile herauszuholen. Das bekommt die Schweiz nun beim Rahmenabkommen zu spüren. Wenn man die Perspektive wechselt, kann man sich fragen, was die EU davon hat, die Briten ohne Nachteile aus der Mitgliedschaft zu entlassen. Warum sollten die anderen EU-Länder dem zustimmen? Sie müssen ja auch Entscheide umsetzen, die ihnen nicht immer gefallen. Wenn ein Staat nur noch Vorteile für sich will, wird es schwierig mit Kompromissen, die die Grundlage für Kooperationen sind. 

Um das erwähnte Ansteckungsrisiko zu untersuchen, lassen Sie Bevölkerungsumfragen machen.

Dafür ist die Schweiz ideal, weil es hier dank der direkten Demokratie viele Abstimmungen über die Beziehungen der Schweiz zur EU gibt. Wir haben zum Beispiel im März und im April des vergangenen Jahres rund 2500 Personen gefragt, ob sie im Mai 2019 für die Waffenrechtsreform stimmen werden, weil ein Nein das Ende der Schweizer Mitgliedschaft im Schengen-Abkommen bedeutet hätte; ob sie für die Begrenzungsinitiative der SVP sind und ob sie hypothetisch für die Kündigung der Bilateralen, also für einen «Schweizer Exit», wären. Der 29. März war ursprünglich für den Austritt Grossbritanniens aus der EU vorgesehen. Es regierte zwei Wochen lang das Chaos. Im April wurde der Austritt Grossbritanniens auf den 31. Oktober verschoben. Wir haben im März und im April die gleichen Fragen gestellt und sahen dann, dass der Anteil jener, die gegen die Waffenrechtsreform waren, im April deutlich tiefer war als im März. Auch die Zustimmung zur Begrenzungsinitiative und vor allem zur Kündigung der Bilateralen sank signifikant. Das legt den Schluss nahe, dass das Brexit-Chaos einen abschreckenden Effekt auf die öffentliche Meinung in der Schweiz hatte. In kommenden Umfragen wollen wir prüfen, wie nachhaltig dieser Effekt ist. Denn Grossbritannien ist ja mittlerweile ausgetreten; aufgrund des Austrittsabkommens ändert sich zunächst jedoch nur wenig. Dies könnte EU-Skeptiker wieder ermutigen, eine harte Linie gegenüber der EU zu verfolgen.

Brexit ist für Ihre Forschung ideal.

Ja, so langwierig und kompliziert dieser Brexit-Prozess ist, für unsere Umfragen eignet er sich hervorragend. Wir können direkt erforschen, wie sich das Ganze auf die Meinungsbildung in anderen Staaten auswirkt. 

Machen Sie solche Umfragen nur in der Schweiz?

Nein, wir machen auch jedes halbe Jahr eine Umfrage bei rund 10’000 Personen in den 27 verbleibenden EU-Mitgliedstaaten. Damit möchten wir herausfinden, wie die EU27-Bürger über die EU denken und was sie vom Brexit halten. Wir haben sie zum Beispiel gefragt, wie es wohl den Briten in fünf Jahren nach dem Brexit gehen werde. Zu Beginn der Brexit-Verhandlungen glaubte die Mehrheit, dass es ihnen weder deutlich besser noch deutlich schlechter gehen werde. Nach dem Chaos rund um das Austrittsdatum dachten immer mehr, dass es ihnen deutlich schlechter gehen werde. Wir haben sie auch gefragt, ob sie einem Austrittsreferendum in ihrem eigenen Land zustimmen würden. Diese Zustimmung war lange Zeit relativ stabil bei etwa 28 Prozent. Im Juni 2019, zwei Monate nach dem Brexit-Austritts-Chaos, lag diese Zustimmung um fast fünf Prozent tiefer. Man sieht auch, dass die Antwort auf die Frage, wie es den Briten nach dem Brexit gehen wird, stark mit der Zustimmung oder Ablehnung für ein Exit-Referendum korreliert. Insgesamt konnte ich schon zeigen, dass es Ansteckungseffekte gibt, und zwar Abschreckungs- wie Nachahmungseffekte. 

Verstehen Sie denn die zunehmende Skepsis gegenüber der EU? 

Es gibt legitime Gründe zu sagen, dass ein Land zu viel Souveränität abgeben muss, um EU-Mitglied zu werden und dass man das nicht möchte. Die EU ist womöglich zu weit gegangen, zu starr und zu gross geworden, um effektiv auf gemeinschaftliche Probleme reagieren zu können. Ich kann nachvollziehen, dass man damit Mühe hat. Aber man muss die Kosten und Nutzen gegeneinander abwägen. Der Brexit zeigt, dass eine Abkehr von der EU auch viele Nachteile mit sich bringt. Ich fände es wichtig, die positiven und negativen Konsequenzen klar zu benennen. Dann könnte die Bevölkerung ernsthaft darüber diskutieren, was sie bereit ist, aufzugeben, um zum Beispiel wieder mehr nationale Souveränität zu erhalten.

Gab es diese dialektische Dynamik, dass Staaten kooperieren und sich dann wieder aus Vereinbarungen lösen, auch früher? 

Vielen Menschen ist gar nicht bewusst, wie stark integriert die Weltwirtschaft Ende des 19. Jahrhunderts war. Mit dem Ersten Weltkrieg ist dies alles zusammengebrochen und es dauerte nach dem Zweiten Weltkrieg noch rund 40 Jahre, bis man punkto Globalisierung wieder auf dem Niveau war, das man Ende des 19. Jahrhunderts hatte. 

Aber hier verursachten zwei Weltkriege die Desintegration. 

Ja, aber die Kriege kamen nicht aus dem Nichts. Gerade vor dem Ausbruch des Ersten Weltkrieges gab es zunehmend Spannungen und Unzufriedenheit. Es ging den Staaten damals zwar grundsätzlich gut, trotzdem gab es das Gefühl, dass es noch etwas besser gehen könnte – und dass eine Änderung des Status Quo, auch ein Krieg, schnell vorbei und nicht besonders kostspielig sein würde. Ähnliches beobachten wir auch heute. Eigentlich geht es uns gut, aber man ist nicht ganz zufrieden. 

Warum sind wir unzufrieden?

Für uns sind Friede und Wohlstand erstens selbstverständlich geworden. Zweitens bedeutet Kooperation immer Kompromiss, es funktioniert nur, wenn jede Partei auch bei Dingen Zugeständnisse macht, die sie nicht so gut findet. Der Europäische Wirtschaftsraum und die Europäische Union haben viel dazu beigetragen, dass in Europa Friede und Wohlstand herrschen, Globalisierung und Freihandel haben uns in den letzten Jahrzehnten insgesamt reicher gemacht. So lange man glaubt, Friede und Wohlstand seien selbstverständlich, erscheinen die Kosten, Kompromisse abzulehnen, nicht so hoch. Denn man denkt: Läuft die Verhandlung gut, dann können wir auch dieses oder jenes noch haben; läuft sie schlecht, dann bleibt es wie es ist. Aber was ist, wenn wir dabei Frieden und Wohlstand aufs Spiel setzen? Ich will damit nicht sagen, dass wir auf einen Krieg zusteuern – aber dieses Gefühl, dass es einem gut geht, dass man aber noch etwas mehr haben könnte, und dass man die Risiken und Kosten beherrschen kann, ist nicht unproblematisch. 

Ihr Projekt findet in einer politisch und wirtschaftlich unruhigen Zeit statt. 

(lacht) Das macht es so spannend, anstrengend und riskant. Ich kann die Umfrageergebnisse selber kaum abwarten; sie interessieren mich nicht nur als Forscherin, sondern auch als Bürgerin. 

Ihr EU-Projekt ist ein Wunsch-Projekt?

Ja, denn ohne die Förderung der EU hätte ich dieses aufwändige Projekt, das durch die Umfragen extrem teuer ist, nie machen können. Das Schöne ist, dass dieses grosse Projekt aus einem kleinen über das griechische Referendum heraus wuchs. Der Beinahe-Grexit faszinierte mich, und meine Neugier auf die Antworten, welche systemischen Auswirkungen unilaterale Desintegrationsbemühungen haben, ist ungebrochen. Dieses Projekt ist eine Herzensangelegenheit.